被利益集团挟持的美国民主
2016-09-12 09:43湖北日报
美国是世界上利益集团数量最多、活动最丰富的国家。利益集团被称为“无形的帝国”“隐形的政府”“第二圈的政策制定者”，它们为了自己的利益而向政府施加压力，影响公共政策，其行动常常妨碍既有民主程序的运作，造成政府低效和腐败，政策倾向于维护大财团和权势者的利益，近年来其有害的一面已越来越凸显。
首先，利益集团的活动导致以部分利益对抗公共利益，破坏了代议民主程序，使立法中充斥着私利。
按照经典的民主理论，代议机关由选民以地域为基础选出的代表组成，他们代表人民行使立法权，法律体现的是经各地域代表协商后产生的公共利益。相比之下，利益集团的成员构成往往跨越了地域界限，它们为维护自己所代表的那部分特殊人群的利益，通过对立法者的游说而寻求政策“特惠”，即使此举明显违背公共利益。在强大的利益集团施压下，美国国会曾通过一系列旨在给某个群体“特殊照顾”的立法，如对某些低效的农业生产者给予补贴，为此买单的是消费者，而不少政策在其目标和使命业已完成后也因为既得利益集团的反对迟迟无法终结。
在拨款法案的审议过程中，利益集团的说客们还会为分得一杯羹而积极奔走，由此就导致了所谓“猪肉桶”立法（pork-barrel legislation）的盛行。作为一个美国政治术语，“猪肉桶”指的是议员们在国会制订拨款法案时通过附加条款把资金拨给自己所在选区或自己特别热心的某个具体项目的做法。这类“猪肉桶”条款可能与拟议法案的内容毫不相干，纯粹是为了争取关键议员的支持而附加上的，实际上就是公开的利益交换。“猪肉桶”项目名目繁多，国会议员或多或少总可以分得一杯羹，于是形成了“相互关照”的“合作”氛围。在党派斗争激烈的国会，唯独在“猪肉”项目上少有争吵，甚至成为两党“联络感情”的胶合剂。议员之间相互关照，两党之间心照不宣，导致“猪肉桶”项目越来越多。
近年来，一些政治家和有识之士不断呼吁要减少浪费，削减不必要的项目拨款，但由于与议员有联系的利益集团和说客都在争相谋取好处，因此实践中的“猪肉桶”项目仍不断增长，致使许多法案的篇幅越来越大。长期追踪“猪肉桶”开支的美国反政府浪费组织就曾在其官网的报道中指出，从1991年财政年度至2016年财政年度，美国国会一共批准了110442笔这样的拨款，而它们要花掉纳税人3231亿美元！
其次，利益集团用各种手段利诱政治家和政府官员，助长了权力寻租、腐败，也败坏了公共道德。
事实上，在美国早期的政治生活中，利益集团曾被广泛看作是民主的“祸害”，它们的活动留下过很多“污点”记录，譬如一些铁路公司的发展就是靠到各州首府公然行贿议员来“铺路”的。时至今日，不少财力雄厚的公司和集团仍然持续地收买手中握有权力的政府官员和重要议员，所运用的手段主要有宴请、赠送礼品、邀请参加带旅游性质的考察活动、提供政治捐款等。现实中，新闻媒体经常揭露一些被利益集团“俘获”的贪腐政客和官员，如卷入阿伯斯坎丑闻和阿布拉莫夫游说丑闻的国会议员。他们从利益集团那里接受各种好处，然后提供心照不宣的“关照”。尽管国会和政府一直试图通过立法和其他措施加强对议员和政府官员的道德约束，但往往收效甚微。
对于渴望赢得政府订单的大公司财团来说，为日后的巨额回报而付出些许游说活动经费是相当划算的。根据美国研究机构Maplight刊载于其官网的一篇文章，过去十年里，美国政府的主要承包商每投资1美元于院外游说活动和政治捐款，能获得1171美元的回报。该机构还指出，在2009年至2015年之间，有12名参议员从石油和天然气利益集团那里获得超过30万美元，而他们也都对有损石油和天然气行业利益的一个法案修正案投了反对票。受集团说客的利诱，一些意志薄弱的政客和官员没有守住道德底线而陷入了不可自拨的腐败泥潭，他们当中既有来自联邦一级的，也有属于州或地方议会、政府的，甚至还包括美国众议院前多数党领袖、因接受院外活动家的“赞助旅行”而被迫辞职的迪莱。
再次，利益集团通过制造伪民意，阻挠必要政策的出台，致使某些社会问题久拖不决。
由于美国政治体制的特殊性，一个议案从提出到最终成为法律需要经过多个环节，在此期间国会相关委员会、参众两院和总统都可以把它实际搁置，而且拥有违宪审查权的法院还可能挑战其合宪性。正因如此，一些视政策管制为威胁的集团会比想推动某项政策的集团更方便地找到“否决点”，阻止政策的出台。为了增强游说的效果，这些集团往往会斥重金到华盛顿K街聘请有经验的公关公司，在媒体上打广告宣扬其所反对的政策的危害性，并炮制数量极巨的信件、明信片、电话送给关键人物，以形成强大的舆论压力。虽然经验老道的政客有时能够分辨出人造痕迹过于明显的邮件，但技巧更为娴熟（因而索价也更多）的公关团队的确能够营造十分逼真的群情激愤景象。
在很多情况下，这种迂回式的间接游说策略，其代价往往是公众关切的社会问题没法得到根本解决，甚至处于持续恶化中。以控枪为例，尽管美国宪法保障公民持有枪支的自由，但近年来校园枪击案的频发也使越来越多人认识到应制定更加严格的枪支控制法案。根据美国疾病控制和预防中心的数据，2014年美国因枪支事件丧生者有3万多人，同时受到非致命枪伤的还有8万多人。可惜的是，由于“全国步枪协会”及其他拥护持枪权集团的强力公关和阻挠，本受大多数民众欢迎的枪支严控政策总是无法获得通过，或者即便通过也被法院宣布为违宪。在这方面，枪支管制并非唯一的例子，烟草业集团对反烟草法案以及保险业和医疗业集团对医保法案的长期阻挠也是众所周知的。
第四，利益集团的竞争造成大权势集团对政策的实际把持，无组织者和弱势者的利益被忽视。
美国社会虽然存在着由各式各样的人群所组成的不同集团，但它们在政治生活中的影响力是很不一样的。有影响力的集团大多由生活富足、教育程度高、社会地位也高的人构成，比如以美国商会、美国制造商协会等为代表的工商业界利益集团和美国医学会等专业利益集团。它们常常与相关政策领域的国会小组委员会、政府官僚机构结成所谓的“铁三角”，共同决定着政策的具体内容。而对于那些规模较小、力量薄弱的群体来说，虽然从形式上看集团政治的竞技场似乎提供了进入的机会，但它们往往既缺乏官场“人脉”去打通关节，也缺乏资金去聘请要价甚高的说客或组织集体行动，参与政治未必能促成政策的改变，也未必能有效维护自身的利益。更何况代表少数民族、妇女、失业者、残疾人等弱势群体的利益集团从数量上也远少于商业利益集团。因此，美国集团政治所实现的不过是大权势集团对政策的实际操控和对小集团诉愿的漠视。多年前美国政治学家施茨施耐德就一针见血地指出过，“多元主义天堂里的弊端是,天堂唱诗班的音调里充满了上层阶级的口音。大约有90%的人与压力体制无缘。”诚哉斯言！
为了加强对利益集团活动的监管并限制其对政治的影响，美国曾于1946年制订《联邦院外活动管制法》，要求所有进行院外活动的利益集团都必须向国会登记，定期报告院外活动的费用，并在国会记录中公布。从实践来看，该法实施的效果并不理想，一些从事游说活动的利益集团并未登记，而另一些利益集团登记的内容并不完全。有鉴于此，后来的一些立法如1995年的《院外活动公开法》等更为严格地规定了院外活动公开的相关细则，并且更为具体地着眼于控制利益集团的政治开支，以减少选举不公和权钱交易。尽管如此，对于美国政治生活中存在的利益集团干扰立法程序运作、不当得利、损害政治责任、滋长腐败等种种弊病，至今仍然还没有很好的解决办法，而这些弊病也正是今天的美国民主处于衰败之中的表征。
来源：湖北日报（作者陈刚系武汉大学政治与公共管理学院副教授、政治学系系主任）
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